Чому майбутнє глобального порядку залежить від України
Президент Росії Володимир Путін давно заявив, що Україна ніколи не існувала як незалежна країна. Колишня радянська республіка - це "навіть не держава", сказав він ще 2008 року. У промові 21 лютого цього року він уточнив, що "сучасна Україна була цілком і повністю створена Росією". Через кілька днів він наказав російським військам вторгнутися в Україну. Коли російські танки рушили через український кордон, Путін, здавалося, діяв відповідно до зловісної, давно виношуваної мети: стерти Україну з мапи світу.
Що зробило вторгнення Росії таким шокуючим, то це його застарілий характер. Протягом десятиліть здавалося, що такі завоювання територій залишилися в минулому. Пройшло більше 30 років з того часу, як одна країна намагалася прямо завоювати іншу країну, визнану міжнародною спільнотою (коли Ірак вторгся в Кувейт у 1990 році). Ця стриманість лягла в основу міжнародної системи: кордони, за великим рахунком, були священні.
Дотримання норм державного суверенітету – включно з уявленнями про те, що країна може контролювати, що відбувається на її власній території, - ніколи не було ідеальним. Але держави, як правило, намагалися дотримуватися святості кордонів або принаймні створювати видимість цього. Країни могли бути впевнені, що з усіх загроз, з якими вони стикаються, вторгнення з метою переробити їхні межі навряд чи буде однією з них. Оскільки основна причина війни була значною мірою залишена в історії, цей особливий вид конфлікту став менш поширеним.
Тепер, після вторгнення Росії, норма проти завоювання територій зазнала найбільш загрозливого та яскравого випробування з моменту закінчення Другої світової війни. Війна в Україні нагадує попередню, жорстокішу епоху. Якщо світова спільнота дозволить Росії поглинути Україну, держави зможуть частіше використати силу для заперечення кордонів, можуть спалахнути війни, колишні імперії можуть бути відновлені, і ще більше країн можуть опинитися на межі зникнення.
Якою б тривожною не була атака Росії, решта світу все ще може захистити норми, яким кинула виклик Москва. Світова спільнота може використовувати санкції та міжнародні суди, щоб покарати Росію за її кричущу та незаконну агресію. Воно може домагатися реформ в ООН, щоб члени Ради Безпеки, включно з Росію, не могли накласти вето на передачу справи до Міжнародного кримінального суду і тим самим обмежити можливості цієї установи щодо правосуддя. Така відповідь вимагатиме співпраці та жертв, але вона варта витрачених зусиль. На карту поставлено один із основних принципів міжнародного права: територіальна цілісність країн.
Прикордонний патруль
"Смерть держави", як я назвав це явище, - це формальна втрата державою контролю за зовнішньою політикою на користь іншої держави. Іншими словами, коли країна визнає, що більше не може діяти самостійно на світовій арені, вона фактично перестає бути власне державою. На початку ери виникнення сучасних держав переважала одна причина їхньої загибелі: «травма від удару тупим предметом». З 1816 по 1945 держава зникала з карти світу в середньому кожні три роки - факт тим більше тривожний, що тоді держав було на третину менше, ніж зараз. У той час близько чверті всіх країн загинули насильницькою смертю. Їхні столиці були розграбовані ворожими арміями, їхня територія була анексована, і вони більше не могли самостійно діяти на світовій арені.
Країни, розташовані між великими суперниками, були особливо ласим шматком до захоплення. З 1772 по 1795 рік Польща була поділена на частини Австрією, Пруссією та Росією. Польща повністю зникла з карти Європи більш як на сторіччя. Парагвай спіткала аналогічна доля у 1870 році, коли він програв війну проти Аргентини та Бразилії. На початку ХХ століття Японія анексувала Корею після серії півострівних війн з Китаєм і Росією.
Крім невдалого розташування, відсутність міцних дипломатичних зв'язків із колоніальними державами була ще одним провісником загрози для вразливих країн. Торгових відносин було замало. У XVIII і XIX століттях африканські та азійські країни, що уклали торгові угоди з імперськими державами, такими як Франція та Великобританія, мали більше шансів загинути, ніж країни Латинської Америки та Близького Сходу, які, маючи міцніші та формальні зв'язки, розміщували у себе консульства та посольства цих колоніальних держав. Інакше кажучи, існувала ієрархія визнання, яка сигналізувала, які держави вважалися законними завоюваннями, які ні. Великобританія, наприклад, підписала договори з незахопленими індійськими штатами від Сінду до Нагпуру та Пенджабу, які багато індійських лідерів розглядали як визнання державності. Але британці не зробили наступного кроку – не відкрили дипломатичних представництв у цих штатах, що часто було прелюдією до вторгнення.
Повільно, але вірно, деякі лідери почали виступати проти практики завоювання. На початку ХХ століття президент США Вудро Вільсон став прихильником територіальної цілісності. Останній із чотирнадцяти пунктів Вільсона, оприлюднений після завершення Першої світової війни, безпосередньо стосувався захисту держав, що входять до Ліги Націй, яка, на думку Вільсона, могла запропонувати "взаємні гарантії політичної незалежності та територіальної цілісності як великим, так і малим державам". Звичайно, прихильність Вільсона до самовизначення обмежувалася європейськими країнами; він виступав за незалежність поляків, але не відгукнувся на прохання про підтримку єгиптян та індійців. Більш того, його захист територіальної цілісності був полегшений тим фактом, що на той час, коли Вільсон став президентом, Сполучені Штати завершили свої територіальні завоювання, включаючи похід на захід та супутнє захоплення земель корінних американців; у них більше не було явних амбіцій щодо придбання додаткових територій. Проте Вільсон допоміг укорінитися нормі проти завоювання територій.
Наступники Вільсона продовжили традицію протидії захопленню територій. Наприклад, у 1935 році президент Франклін Рузвельт рішуче виступив проти захоплення Італією Ефіопії і навіть був готовий почекати із укладанням союзу з Радянським Союзом на початку Другої світової війни, оскільки Москва вимагала визнати законним поневолення нею балтійських країн. Однак прихильність Рузвельта до цієї норми, як і Вільсона, не була абсолютною; Раніше Рузвельт був готовий, наприклад, визнати завоювання Німеччиною Австрії, якби це дозволило запобігти війні в Європі.
Закінчення Другої світової війни сповістило початок нової ери. У наступні десятиліття практика завоювання територій не зникла повністю; свідченням цього є захоплення Північним В'єтнамом Південного В'єтнаму у 1975 році, окупація Ізраїлем частини сусідніх країн, спроба Аргентини захопити Фолклендські острови та зірване вторгнення Іраку до Кувейту у 1990 році. Але загалом країни втручалися у справи інших держав, не намагаючись перекроювати їхні кордони. І особливо малоймовірно, що вони повністю поглинатимуть інші міжнародно визнані держави. Коли Радянський Союз вторгся в Угорщину в 1956 році, його метою було запобігти виходу цієї східноєвропейської країни з Варшавського договору. Совєти встановили у Будапешті новий, дружніший режим, але не претендували на угорську територію. Аналогічно, коли В'єтнам вторгся в Камбоджу в 1978 році, він встановив маріонетковий уряд, але не претендував на територію за межами групи спірних островів у Сіамській затоці.
Деякі окупації, наприклад, після вторгнення США до Афганістану та Іраку, кваліфікуються як насильницька смерть держави. Однак Сполучені Штати не ставили за мету захоплення території цих країн; вони прагнули скинути режими, та заодно підтримували цілісність кордонів. Відсутність територіальних цілей не робить один вид порушення суверенітету краще або гірше іншого, але воно є важливою відмінністю. Мапи, загалом, не змінилися.
Норма укорінюється
Чому після Другої світової війни сталося різке скорочення кількості захоплення територій? Відповідь можна знайти у могутній силі міжнародних відносин: нормах. За визначенням політологів Марти Фіннемор і Кетрін Сіккінк, норма - це "стандарт відповідної поведінки для суб'єктів з певною ідентичністю" - у цьому випадку держав. Лідери, які розробили норму проти завоювання територій, визнавали, більшість конфліктів, включно з Другою світовою війною, велися за землю. Тому встановлення норми, що забороняє одній державі силою захоплювати територію іншої, було частиною ширшого проекту зміцнення миру. Допомагаючи закріпити її у Статуті ООН, Сполучені Штати були впевнені, що ця норма діятиме. Вийшовши з війни набагато сильнішими за своїх союзників, Сполучені Штати розглядали забезпечення дотримання норм проти захоплення територій як ключовий елемент збереження глобальної стабільності. Нові незалежні держави взяли на себе аналогічні зобов'язання в установчих документах регіональних організацій, таких як Ліга арабських держав та Організація африканської єдності. На основі більш ранніх спроб закріпити концепцію територіальної цілісності у таких договорах, як Пакт Ліги Націй 1919 року та Пакт Келлога-Бріана 1928 року, виникла чинна норма.
Держави та лідери дотримуються норм з різних причин. Якщо деякі норми - наприклад, норма проти геноциду - засновані на гуманітарних міркуваннях, то норма проти завоювань має більш стратегічне корисливе коріння. Деякі держави дотримуються цієї норми, бо вони не мають територіальних амбіцій. Інші настільки глибоко засвоїли цю норму, що її порушення стало немислимим. Деякі – навіть могутні держави – підкоряються їй, бо знають, що територіальні суперечки були основною причиною воєн, і вважають, що стабільність міжнародної системи відповідає їхнім інтересам. Інші слідують їй через страх покарання у разі її порушення.
За всіх своїх переваг норма проти територіальних захоплень має і непередбачені наслідки. Одним із них є заморожування міждержавних кордонів таким чином, що створюються умови, сприятливі для розпаду держави. Як показав політолог Боаз Атзілі, "фіксованість кордонів" звільнила лідерів слабких держав від необхідності звертати увагу на захист власних кордонів від зовнішнього хижацтва. Диктатор Заїра, Мобуту Сесе Секо, зміг зосередити свої зусилля на видобутку ресурсів для особистого збагачення частково тому, що йому не потрібні були сильні збройні сили для захисту кордонів своєї країни. Як показала соціолог Енн Хіронака, норма проти завоювання територій також сприяла зростанню "нескінченних воєн". Замість того, щоб вирішувати розбіжності щодо політичного контролю, намагаючись захопити територію, опортуністичні лідери втручаються в громадянські війни в слабких державах, щоб затягнути конфлікт і ще більше послабити нестабільні уряди - так, наприклад, діяла Південна Африка в Анголі у 1980-х роках.
Невипадково, що норма проти завоювання територій виникла після Другої світової війни. Жахи того конфлікту разом із світанком ядерної доби спонукали великі держави уникати майбутніх воєн. Епоха біполярності між Сполученими Штатами та Радянським Союзом дозволила як змінити режим, так і зберегти міжнародні кордони. Глобалізація також знизила економічну вигоду від територіальних завоювань: зростання торгівлі означало, що країни могли отримати доступ до ресурсів інших держав, не вдаючись до сили.
Не лише кордони були надійно захищені; сама державність ставала все більш цінним товаром, частково тому, що повоєнні лідери нових незалежних країн могли бути впевнені в тому, що норма проти завоювання територій збережеться і нові держави будуть у безпеці. Але саме громадяни цих нових держав, багато з яких розташовані на пострадянському просторі, сьогодні найбільше стурбовані майбутнім своїх країн.
Класифікація небезпек
Вторгнення Росії в Україну проливає світло на хиткість норми проти територіальних захоплень. Хороша новина полягає в тому, що обурення було швидким і широким: різні суб'єкти стурбовані тим, що напад Путіна може підірвати стабільність кордонів у всьому світі. Навіть ті, хто не брав участі у проведенні сьогоднішніх державних кордонів, висловили своє обурення. "Ми домовилися, що задовольнятимемося тими кордонами, які нам дісталися", - сказав Мартін Кімані, посол Кенії в ООН, на засіданні Ради Безпеки 22 лютого. "Ми вирішили дотримуватися правил Організації африканської єдності та Статуту ООН, - продовжив він, - не тому, що наші кордони нас влаштовували, а тому, що ми хотіли чогось більшого, створеного у світі". Лідери країн від Албанії до Аргентини засудили російське вторгнення з аналогічних підстав.
Частково доля норми проти завоювання територій залежить від того, наскільки Путін порушить її в Україні. Якщо Путін у результаті змінить адміністрацію президента України Володимира Зеленського і встановить в Україні маріонетковий режим, він завдасть серйозного удару українському народу. Але він не кине в такий спосіб виклик нормі проти територіальних захоплень як такої. Країна опинилася б під непрямим, чи прямим російським контролем.
Аналогічно, якщо Путін спробує поглинути Крим, Донецьк і Луганськ - райони, на які він давно претендує як на російську територію, а решта світу погодиться з цим, це послабить, але не повністю скасує норму, яка захищає територіальну цілісність держави, оскільки більша частина України залишиться недоторканою. Але навіть у цьому випадку згода з обмеженим порушенням норми може завдати більших збитків у довгостроковій перспективі, ніж відмова від її серйозного порушення. Зрештою, цілком імовірно, що відносно слабка реакція Заходу на анексію Росією Криму у 2014 році надала Путіну сил.
Є підстави побоюватися, що амбіції Путіна виходять далеко за межі цих цілей. Як показують його висловлювання, що ставлять під сумнів легітимність України як незалежної країни, Путін, схоже, зацікавлений набагато більше, ніж просто поставити свого наближеного на чолі колишньої радянської республіки або захопити частину країни; можливо, він думає про те, щоб перекроїти карту Європи на кшталт імперської Росії. Якщо Росія захопить всю Україну, Путін вб'є кіл у серце норми, що забороняє територіальні захоплення.
Якби Путін зайшов так далеко, то доля цієї норми багато в чому залежала б від реакції решти світу. Норми підживлюються примусом. У 2013 році президент Сирії Башар Асад явно порушив норму про заборону застосування хімічної зброї (і міжнародне право), коли випустив у передмісті Дамаска ракети, начинені зарином. Незважаючи на те, що президент США Барак Обама оголосив застосування хімічної зброї "червоною лінією", реакція на це порушення була настільки слабкою, що можна поставити питання, чи зберігається табу на хімічну зброю.
На щастя, реакція всього світу на російське вторгнення свідчить, що країни значною мірою єдині у прагненні захистити норму. Безпрецедентні санкції щодо Росії, у поєднанні з постачанням гуманітарної допомоги та зброї для України, чинять тиск на Путіна, одночасно (за загальним визнанням, обмежено) полегшуючи становище Зеленського. Однак якщо ця міжнародна рішучість ослабне, то сусідні з Україною країни, такі як Молдова, Польща та Румунія, справедливо занервують з приводу свого суверенітету. І справді, вони вже нервують. Примітно, що міжнародне співтовариство не об'єдналося для спротиву вторгненню Росії так само, як очолюваний США глобальний альянс, який відбив спробу Іраку анексувати Кувейт. Цей крок, який відновив незалежність Кувейту, а також зміцнив норму проти завоювання. (Росія, звичайно, набагато потужніша, ніж будь-коли був Ірак, і до того ж має ядерну зброю).
У той самий час, забезпечення дотримання норми проти територіальних захоплень пов'язані з компромісами, які всі мають ясно уявляти. Захист суверенітету України, ймовірно, не вартий третьої світової війни - особливо тієї, яка може стати ядерною. Світ не повинен платити найвищу ціну лише для того, щоби підтримати норму проти територіальних захоплень. Але не можна ігнорувати криваві витрати, пов'язані з цим вибором. В даний час Захід йде складною лінією, прагнучи відповісти на вторгнення Росії силою, але без ескалації конфлікту.
Щоб зберегти норму проти територіальних захоплень, світова спільнота має продовжувати тиск на Росію, навіть якщо метою Путіна є анексія лише Криму, Донецької та Луганської областей. Західний альянс, наприклад, не повинен повністю скасовувати санкції проти Росії доти, доки Путін не визнає кордону України до 2014 року. Міжнародні юристи мають серйозно поставитися до різних позовів України проти Росії не лише у контексті цього конкретного конфлікту, а й з урахуванням прецедентів, які можуть вплинути на їхнє вирішення. У зв'язку з цим варто звернути увагу на те, як виглядатимуть звинувачення Росії у скоєнні злочину агресії. Той факт, що Росія, як постійний член Ради Безпеки ООН, може накласти вето на передачу справи про агресію до Міжнародного кримінального суду, демонструє тривожну вразливість норми проти територіальних захоплень. Важко підтримувати норми, коли великі держави сповнені рішучості їх порушити.
Якщо світова спільнота не зможе забезпечити дотримання норми проти територіальних захоплень, держави, що межують з великими державами, зазнають найбільшого ризику зникнення. Серед найбільш тривожних аспектів повернення у світ насильницької загибелі держав - наслідки вторгнень для цивільного населення. Окупанти часто завдають невибіркових ударів, подібних до того, що відбуваються сьогодні в українських містах Харкові та Маріуполі, щоб придушити опір і навіть обезлюдити цілі райони. Іншими словами, відмова від норми, що забороняє завоювання територій, може призвести до збільшення як числа, так і жорстокості воєн.
Навіть якщо світова спільнота не згуртується навколо цієї норми перед російською спробою відновити імперські кордони, надія для України не буде втрачена. Близько половини всіх держав, які загинули насильницькою смертю з 1816 року, згодом воскресли. Важливою причиною цього є опір націоналістів поглинанню. Ступінь опору загарбникам важко передбачити. Очікування Путіна, схоже, не виправдалися: широкий та вмілий український опір переконливо свідчить про те, що Росії практично неможливо буде контролювати Україну. Небагато окупацій в історії закінчувалися досягненням своїх довгострокових політичних цілей.
Якщо українців залишать відроджувати свою власну країну, кінцевий результат буде добрим для них, але не надто обнадійливим для норми проти завоювання територій. Щоб норми залишалися сильними, їхнє порушення має бути покаране. Відроджена Україна може стримати майбутніх потенційних завойовників від нападу на країну. Але в глобальному масштабі загарбники-початківці отримають чіткий урок: завоювання територій може зійти їм з рук.
Повернення до яскравих ліній
Можливо, зручніше вірити в те, що одного разу встановлена норма буде постійною, але насправді вона не завжди буде вічною. Подумайте, скільки їх вже зникло. Люди більше не залагоджують конфлікти за допомогою ритуальних дуелей. Уряди рідко публікують офіційні оголошення війни; востаннє Сполучені Штати зробили це у 1942 році, хоча з того часу країна вела безліч воєн. Публічне вбивство державних лідерів, яке було звичайною практикою міжнародної політики за часів Макіавеллі, до XVII століття вважалося огидним (хоча таємні вбивства тривали). Якщо заборона на територіальні завоювання буде відкинута, то історія піде в зворотнім шляхом, і світ знову повернеться до жорстокої епохи насильницької загибелі держав. Це не означає, що ця норма привела до миру у всьому світі. Після 1945 року було багато воєн. Але певний вид воєн – війни між державами через невирішені територіальні претензії – пішов на спад. Якщо цей стиль конфліктів повернеться, цивільні особи у всьому світі сильно страждатимуть.
Розглянемо десятки територіальних суперечок, що тривають сьогодні. Вірменія та Азербайджан залучені до замороженого конфлікту через Нагірний Карабах. Судан сперечається за свій кордон з Ефіопією на південному сході та Південним Суданом на півдні. У Східно-Китайському та Південно-Китайському морях Китай та його сусіди, включаючи Японію, Філіппіни та В'єтнам, сперечаються про суверенітет низки островів. Особливе занепокоєння викликає доля Тайваню. Аргументи Путіна про легітимність державності України перегукуються із твердженнями Китаю про те, що Тайвань та Китай вже є однією країною. Якщо раптом виявиться прийнятним захоплення території силою, лідери держав з невирішеними територіальними претензіями можуть спробувати поглинути сусідні суверенні нації.
Існуючі норми та правові структури допомогли зупинити ескалацію недавніх територіальних конфліктів, пропонуючи ненасильницькі шляхи їх регулювання та вирішення. Наприклад, Міжнародний суд ООН вирішив справу між Сальвадором та Гондурасом у 1986 році. Організація Об'єднаних Націй та Організація американських держав вирішили короткочасний конфлікт між Еквадором та Перу у 1998 році. Кілька років по тому Міжнародний Суд вирішив давню воєнізовану територіальну суперечку між Бахрейном і Катаром; згодом ці дві держави інвестували кошти у будівництво найдовшого у світі мосту. Це посередництво дозволило країнам врегулювати розбіжності без значного кровопролиття.
Війна Росії в Україні стосується набагато більшого, ніж Росія та Україна. Якщо дозволити нормі проти територіальних захоплень зникнути, це означатиме зняття табу з територіальних суперечок у всьому світі та зробить мільйони цивільних осіб вразливішими для невибіркових атак. Нині безпосередні наслідки війни здебільшого поширюються на Україну, Росію та країни, які приймають українських біженців. Але в майбутньому, якщо норма проти завоювання територій стане ще однією жертвою цієї війни, державам доведеться уважно стежити за своїми кордонами.
Джерело: Foreign Affairs
