Создано 05 Май 2022 Автор: Таниша М. Фазал

Почему будущее глобального порядка зависит от Украины

Президент России Владимир Путин давно заявил, что Украина никогда не существовала как независимая страна. Бывшая советская республика - это "даже не государство", сказал он еще в 2008 году. В своей речи 21 февраля этого года он уточнил, что "современная Украина была целиком и полностью создана Россией". Несколько дней спустя он приказал российским войскам вторгнуться в Украину. Когда российские танки двинулись через украинскую границу, Путин, казалось, действовал в соответствии со зловещей, давно вынашиваемой целью: стереть Украину с карты мира.

Что сделало вторжение России таким шокирующим, так это его устаревший характер. На протяжении десятилетий казалось, что такого рода завоевания территорий остались в прошлом. Прошло более 30 лет с тех пор, как одна страна пыталась прямо завоевать другую страну, признанную международным сообществом (когда Ирак вторгся в Кувейт в 1990 году). Эта сдержанность легла в основу международной системы: границы, по большому счету, были священны.

Соблюдение норм государственного суверенитета - включая представление о том, что страна может контролировать то, что происходит на ее собственной территории - никогда не было идеальным. Но государства, как правило, старались соблюдать святость границ или, по крайней мере, создавать видимость этого. Страны могли быть уверены, что из всех угроз, с которыми они сталкиваются, вторжение с целью переделать их границы вряд ли будет одной из них. Поскольку основная причина войны была в значительной степени оставлена в истории, этот особый вид конфликта стал менее распространенным.

Теперь, после вторжения России, норма против завоевания территорий подверглась самому угрожающему и яркому испытанию с момента окончания Второй мировой войны. Война в Украине напоминает предыдущую, более жестокую эпоху. Если мировое сообщество позволит России поглотить Украину, государства могут чаще использовать силу для оспаривания границ, могут вспыхнуть войны, бывшие империи могут быть восстановлены, и еще больше стран могут оказаться на грани исчезновения.

Какой бы тревожной ни была атака России, остальной мир все еще может защитить нормы, которым бросила вызов Москва. Мировое сообщество может использовать санкции и международные суды, чтобы наказать Россию за ее вопиющую и незаконную агрессию. Оно может добиваться реформ в ООН, чтобы члены Совета Безопасности, включая Россию, не могли наложить вето на передачу дела в Международный уголовный суд и тем самым ограничить возможности этого учреждения по отправлению правосудия. Такой ответ потребует сотрудничества и жертв, но он стоит затраченных усилий. На карту поставлен один из основополагающих принципов международного права: территориальная целостность государств.

Пограничный патруль

"Смерть государства", как я назвал это явление, - это формальная потеря государством контроля над внешней политикой в пользу другого государства. Другими словами, когда страна признает, что больше не может действовать самостоятельно на мировой арене, она фактически перестает быть собственно государством. В начале эры современного государства преобладала одна причина их гибели: травма от удара тупым предметом. С 1816 по 1945 год государство исчезало с карты мира в среднем каждые три года - факт тем более тревожный, что тогда государств было на треть меньше, чем сейчас. В тот период около четверти всех государств погибли насильственной смертью. Их столицы были разграблены вражескими армиями, их территория была аннексирована, и они больше не могли самостоятельно действовать на мировой арене.

Страны, расположенные между крупными соперниками, были особенно подвержены захвату. С 1772 по 1795 год Польша была разделена на части Австрией, Пруссией и Россией. Польша полностью исчезла с карты Европы более чем на столетие. Парагвай постигла аналогичная участь в 1870 году, когда он проиграл войну против Аргентины и Бразилии. В начале двадцатого века Япония аннексировала Корею после серии полуостровных войн с Китаем и Россией.

Помимо неудачного расположения, отсутствие прочных дипломатических связей с колониальными державами было еще одним предвестником опасности для уязвимых государств. Торговых отношений было недостаточно. В XVIII и XIX веках африканские и азиатские страны, заключившие торговые сделки с имперскими державами, такими как Франция и Великобритания, имели больше шансов погибнуть, чем страны Латинской Америки и Ближнего Востока, которые, имея более прочные и формальные связи, размещали у себя консульства и посольства этих же колониальных держав. Другими словами, существовала иерархия признания, которая сигнализировала о том, какие государства считались законными завоеваниями, а какие нет. Великобритания, например, подписала договоры с доколониальными индийскими штатами от Синда до Нагпура и Пенджаба, которые многие индийские лидеры рассматривали как признание государственности. Но британцы не сделали следующего шага - не открыли дипломатические представительства в этих штатах, что часто было прелюдией к вторжению.

Медленно, но верно некоторые лидеры начали выступать против практики завоевания. В начале двадцатого века президент США Вудро Вильсон стал сторонником территориальной целостности. Последний из четырнадцати пунктов Вильсона, обнародованный по завершении Первой мировой войны, конкретно касался защиты государств, входящих в Лигу Наций, которая, по мнению Вильсона, могла предложить "взаимные гарантии политической независимости и территориальной целостности как великим, так и малым государствам". Конечно, приверженность Вильсона самоопределению ограничивалась европейскими странами; он выступал за независимость поляков, но не откликнулся на просьбы о поддержке египтян и индийцев. Более того, его защита территориальной целостности была облегчена тем фактом, что к тому времени, когда Вильсон стал президентом, Соединенные Штаты завершили свои территориальные завоевания, включая поход на запад и сопутствующий захват земель коренных американцев; у них больше не было явных амбиций по приобретению дополнительных территорий. Тем не менее, Вильсон помог укорениться норме против завоевания территорий.

Преемники Вильсона продолжили традицию противодействия захвату территорий. Например, в 1935 году президент Франклин Рузвельт решительно выступил против захвата Италией Эфиопии и даже был готов повременить с заключением союза с Советским Союзом в начале Второй мировой войны, поскольку Москва требовала признать законным порабощение ею балтийских стран. Однако приверженность Рузвельта этой норме, как и Вильсона, не была абсолютной; ранее Рузвельт был готов, например, признать завоевание Германией Австрии, если бы это позволило предотвратить войну в Европе.

Окончание Второй мировой войны возвестило о начале новой эры. В последующие десятилетия практика завоевания территорий не исчезла полностью; свидетельством тому является захват Северным Вьетнамом Южного Вьетнама в 1975 году, оккупация Израилем части соседних стран, попытка Аргентины захватить Фолклендские острова и сорванное вторжение Ирака в Кувейт в 1990 году. Но в целом страны вмешивались в дела других государств, не пытаясь перекраивать их границы. И особенно маловероятно, что они будут поглощать другие международно признанные государства целиком. Когда Советский Союз вторгся в Венгрию в 1956 году, его целью было предотвратить выход этой восточноевропейской страны из Варшавского договора. Советы установили в Будапеште новый, более дружественный режим, но не претендовали на венгерскую территорию. Аналогичным образом, когда Вьетнам вторгся в Камбоджу в 1978 году, он установил марионеточное правительство, но не претендовал на территорию за пределами группы спорных островов в Сиамском заливе.

Некоторые оккупации, например, после вторжения США в Афганистан и Ирак, квалифицируются как насильственная смерть государства. Однако Соединенные Штаты не ставили своей целью захват территории этих стран; они стремились свергнуть режимы, но при этом поддерживали целостность границ. Отсутствие территориальных целей не делает один вид нарушения суверенитета лучше или хуже другого, но оно представляет собой важное различие. Карты, в общем и целом, остались прежними.

Норма укореняется

Почему после Второй мировой войны произошло резкое сокращение захвата территорий? Ответ можно найти в мощной силе международных отношений: нормах. По определению политологов Марты Финнемор и Кэтрин Сиккинк, норма - это "стандарт соответствующего поведения для субъектов с определенной идентичностью" - в данном случае, государств. Лидеры, разработавшие норму против завоевания территорий, признавали, что большинство конфликтов, включая Вторую мировую войну, велись за землю. Поэтому установление нормы, запрещающей одному государству силой захватывать территорию другого, было частью более широкого проекта по укреплению мира. Помогая закрепить ее в Уставе ООН, Соединенные Штаты были уверены, что эта норма будет действовать. Выйдя из войны намного сильнее своих союзников, Соединенные Штаты рассматривали обеспечение соблюдения нормы против захвата территорий как ключевой элемент сохранения глобальной стабильности. Новые независимые государства взяли на себя аналогичные обязательства в учредительных документах региональных организаций, таких как Лига арабских государств и Организация африканского единства. На основе более ранних попыток закрепить концепцию территориальной целостности в таких договорах, как Пакт Лиги Наций 1919 года и Пакт Келлога-Бриана 1928 года, возникла действующая норма.

Государства и лидеры придерживаются норм по разным причинам. Если некоторые нормы - например, норма против геноцида - основаны на гуманитарных соображениях, то норма против завоеваний имеет более стратегические, корыстные корни. Некоторые государства соблюдают эту норму, потому что у них нет территориальных амбиций. Другие настолько глубоко усвоили эту норму, что ее нарушение стало немыслимым. Некоторые - даже могущественные государства - подчиняются ей, потому что знают, что территориальные споры были основной причиной войн, и считают, что стабильность международной системы отвечает их интересам. Другие следуют ей из-за страха наказания в случае ее нарушения.

При всех своих преимуществах норма против территориальных захватов имеет и непредвиденные последствия. Одним из них является замораживание межгосударственных границ таким образом, что создаются условия, благоприятные для провала и распада государства. Как показал политолог Боаз Атзили, "фиксированность границ" освободила лидеров слабых государств от необходимости направлять свое внимание на защиту собственных границ от внешнего хищничества. Диктатор Заира, Мобуту Сесе Секо, смог сосредоточить свои усилия на добыче ресурсов для личного обогащения отчасти потому, что ему не нужны были сильные вооруженные силы для защиты границ своей страны. Как показала социолог Энн Хиронака, норма против завоевания территорий также способствовала росту "бесконечных войн". Вместо того чтобы разрешать разногласия по поводу политического контроля, пытаясь захватить территорию, оппортунистические лидеры вмешиваются в гражданские войны в слабых государствах, чтобы затянуть конфликт и еще больше ослабить нестабильные правительства - так, например, поступила Южная Африка в Анголе в 1980-х годах.

Не случайно, что норма против завоевания территорий возникла после Второй мировой войны. Ужасы того конфликта в сочетании с рассветом ядерного века побудили великие державы избегать будущих войн. Эпоха биполярности между Соединенными Штатами и Советским Союзом позволила как сменить режим, так и сохранить международные границы. Глобализация также снизила экономическую выгоду от территориальных завоеваний: рост торговли означал, что страны могли получить доступ к ресурсам других государств, не прибегая к силе.

Не только границы были надежно защищены; сама государственность становилась все более ценным товаром, отчасти потому, что послевоенные лидеры новых независимых стран могли быть уверены в том, что норма против завоевания территорий сохранится и их новые государства будут в безопасности. Но именно граждане этих новых государств, многие из которых расположены на постсоветском пространстве, сегодня по праву больше всего обеспокоены будущим своих стран.

Классификация опасностей

Вторжение России в Украину проливает свет на шаткость нормы против территориальных захватов. Хорошая новость заключается в том, что возмущение было быстрым и широким: самые разные субъекты обеспокоены тем, что нападение Путина может подорвать стабильность границ во всем мире. Даже те, кто не участвовал в проведении сегодняшних государственных границ, высказали свое возмущение. "Мы договорились, что будем довольствоваться теми границами, которые нам достались", - сказал Мартин Кимани, посол Кении в ООН, на заседании Совета Безопасности 22 февраля. "Мы решили следовать правилам Организации африканского единства и Уставу ООН, - продолжил он, - не потому, что наши границы нас устраивали, а потому, что мы хотели чего-то большего, созданного в мире". Лидеры стран от Албании до Аргентины осудили российское вторжение на аналогичных основаниях.

Отчасти судьба нормы против завоевания территорий зависит от того, насколько Путин нарушит ее в Украине. Если Путин в итоге сменит администрацию президента Украины Владимира Зеленского и установит в Украине марионеточный режим, он нанесет серьезный удар по украинскому народу. Но он не бросит таким образом вызов норме против территориальных захватов как таковой. Страна оказалась бы под косвенным, а не прямым российским контролем.

Аналогичным образом, если Путин попытается поглотить Крым, Донецк и Луганск - районы, на которые он давно претендует как на российскую территорию, а остальной мир согласится с этим, это ослабит, но не полностью отменит норму, защищающую территориальную целостность государства, поскольку большая часть Украины останется нетронутой. Но даже в этом случае согласие с ограниченным нарушением нормы может нанести больший ущерб в долгосрочной перспективе, чем отказ от ее серьезного нарушения. В конце концов, вполне вероятно, что относительно слабая реакция Запада на аннексию Россией Крыма в 2014 году придала Путину сил.

Есть основания опасаться, что амбиции Путина выходят далеко за рамки этих целей. Как показывают его высказывания, ставящие под сомнение легитимность Украины как независимой страны, Путин, похоже, заинтересован в гораздо большем, чем просто поставить своего приближенного во главе бывшей советской республики или захватить часть страны; возможно, он подумывает о том, чтобы перекроить карту Европы в духе имперской России. Если Россия захватит всю Украину, Путин вобьет кол в сердце нормы, запрещающей территориальные захваты.

Если бы Путин зашел так далеко, то судьба этой нормы во многом зависела бы от реакции остального мира. Нормы подпитываются принуждением. В 2013 году президент Сирии Башар Асад явно нарушил норму о запрете применения химического оружия (и международное право), когда выпустил по пригородам Дамаска ракеты, начиненные зарином. Несмотря на то, что президент США Барак Обама объявил применение химического оружия "красной линией", реакция на это нарушение была настолько слабой, что можно задаться вопросом, сохраняется ли табу на химическое оружие.

К счастью, реакция всего мира на российское вторжение свидетельствует о том, что страны в значительной степени едины в своем стремлении защитить норму. Беспрецедентные санкции в отношении России, в сочетании с поставками гуманитарной помощи и оружия для Украины, оказывают давление на Путина, одновременно (по общему признанию, ограничено) облегчая положение Зеленского. Однако если эта международная решимость ослабнет, соседние с Украиной страны, такие как Молдова, Польша и Румыния, справедливо занервничают по поводу своего суверенитета. И действительно, они уже нервничают. Примечательно, что международное сообщество не объединилось для отражения вторжения России так же, как возглавляемый США глобальный альянс, который отразил попытку Ирака аннексировать Кувейт. Этот шаг не только восстановил независимость Кувейта, но и укрепил норму против завоевания. (Россия, конечно, намного мощнее, чем когда-либо был Ирак, и к тому же обладает ядерным оружием).

В то же время, обеспечение соблюдения нормы против территориальных захватов связано с компромиссами, о которых все должны ясно представлять себе. Защита суверенитета Украины, вероятно, не стоит третьей мировой войны - особенно той, которая может стать ядерной. Мир не должен платить самую высокую цену только для того, чтобы поддержать норму против территориальных захватов. Но нельзя игнорировать кровавые издержки, связанные с этим выбором. В настоящее время Запад идет по сложной линии, стремясь ответить на вторжение России силой, но без эскалации конфликта.

Чтобы сохранить норму против территориальных захватов, мировое сообщество должно продолжать давление на Россию, даже если целью Путина является аннексия только Крыма, Донецка и Луганска. Западный альянс, например, не должен полностью отменять санкции против России до тех пор, пока Путин не признает границы Украины до 2014 года. Международные юристы должны серьезно отнестись к различным искам Украины против России не только в контексте этого конкретного конфликта, но и с учетом прецедентов, которые могут создать их решения. В этой связи стоит обратить внимание на то, как будут выглядеть обвинения России в совершении преступления агрессии. Тот факт, что Россия, будучи постоянным членом Совета Безопасности ООН, может наложить вето на передачу дела об агрессии в Международный уголовный суд, обнажает тревожную уязвимость нормы против территориальных захватов. Трудно поддерживать нормы, когда великие державы полны решимости их нарушить.

Если мировое сообщество не сможет обеспечить соблюдение нормы против территориальных захватов, государства, граничащие с великими державами, подвергнутся наибольшему риску исчезновения. Среди наиболее тревожных аспектов возвращения в мир насильственной гибели государств - последствия вторжений для гражданского населения. Оккупанты часто наносят неизбирательные удары, подобные тому, что происходят сегодня в украинских городах Харькове и Мариуполе, чтобы подавить сопротивление и даже обезлюдить целые районы. Другими словами, отказ от нормы, запрещающей завоевание территорий, может привести к увеличению не только числа, но и жестокости войн.

Даже если мировое сообщество не сплотится вокруг этой нормы перед лицом российской попытки восстановить имперские границы, надежда для Украины не будет потеряна. Около половины всех государств, погибших насильственной смертью с 1816 года, впоследствии воскресли. Важной предпосылкой воскрешения является сопротивление националистов тому, чтобы быть поглощенными. Степень сопротивления захватчикам трудно предугадать. Ожидания Путина, похоже, не оправдались: широко распространенное и умелое украинское сопротивление убедительно свидетельствуют о том, что России будет практически невозможно контролировать Украину. Немногие оккупации в истории заканчивались достижением своих долгосрочных политических целей.

Если украинцев оставят возрождать свою собственную страну, конечный результат будет хорошим для них, но не особенно обнадеживающим для нормы против завоевания территорий. Чтобы нормы оставались сильными, их нарушение должно быть наказано. Возрожденная Украина может удержать будущих потенциальных завоевателей от нападения на страну. Но в глобальном масштабе начинающие захватчики получат четкий урок: завоевание территорий может сойти им с рук.

Возвращение к ярким линиям

Возможно, удобнее верить в то, что однажды установленная норма является постоянной, но нормы не всегда действуют вечно. Подумайте о том, сколько их уже исчезло. Люди больше не улаживают конфликты с помощью ритуальных дуэлей. Правительства редко публикуют официальные объявления войны; в последний раз Соединенные Штаты сделали это в 1942 году, хотя с тех пор страна вела множество войн. Публичное убийство государственных лидеров, которое было обычной практикой международной политики во времена Макиавелли, к XVII веку считалось отвратительным (хотя тайные убийства продолжались). Если запрет на территориальные завоевания будет отвергнут, то история повернется вспять, и мир вновь обратится к жестокой эпохе насильственной гибели государств. Это не означает, что данная норма привела к миру во всем мире. После 1945 года было много войн. Но определенный вид войн - войны между государствами из-за нерешенных территориальных претензий - пошел на спад. Если этот стиль конфликтов вернется, гражданские лица во всем мире будут сильно страдать.

Рассмотрим десятки продолжающихся сегодня территориальных споров. Армения и Азербайджан вовлечены в замороженный конфликт из-за Нагорного Карабаха. Судан оспаривает свою границу с Эфиопией на юго-востоке и Южным Суданом на юге. В Восточно-Китайском и Южно-Китайском морях Китай и его соседи, включая Японию, Филиппины и Вьетнам, спорят о суверенитете ряда островов. Особое беспокойство вызывает судьба Тайваня. Аргументы Путина о легитимности государственности Украины перекликаются с утверждениями Китая о том, что Тайвань и Китай уже являются одной страной. Если вдруг покажется приемлемым захват территории силой, лидеры государств с давно нерешенными территориальными претензиями могут попытаться поглотить соседние суверенные нации.

Существующие нормы и правовые структуры помогли остановить эскалацию недавних территориальных конфликтов, предлагая ненасильственные пути их регулирования и разрешения. Например, Международный суд ООН разрешил дело между Сальвадором и Гондурасом в 1986 году. Организация Объединенных Наций и Организация американских государств разрешили кратковременный конфликт между Эквадором и Перу в 1998 году. Несколько лет спустя Международный Суд разрешил давний военизированный территориальный спор между Бахрейном и Катаром; впоследствии эти два государства инвестировали средства в строительство самого длинного в мире моста. Это посредничество позволило странам урегулировать свои разногласия без значительного кровопролития.

Война России в Украине касается гораздо большего, чем Россия и Украина. Если позволить норме против территориальных захватов исчезнуть, это будет означать снятие табу с территориальных споров по всему миру и сделает миллионы гражданских лиц более уязвимыми для неизбирательных нападений. В настоящее время непосредственные последствия войны в основном распространяются на Украину, Россию и страны, принимающие украинских беженцев. Но в будущем, если норма против завоевания территорий станет еще одной жертвой этой войны, государствам придется пристально следить за своими границами.

Источник: Foreign Affairs

Фашисты с георгиевскими ленточками